Portugal construiu “um Estado Social universal na Saúde, na Segurança Social, na Educação. Não fizemos isso na Habitação”. É Simone Tulumello, investigador na área da Habitação no Instituto de Ciências Sociais (ICS) da Universidade de Lisboa, a dizê-lo. “O SNS funciona porque é para todos e para todas. Toda a gente sabe que pode aceder”. Apesar de garantido pela Constituição da República, o direito à Habitação continua por concretizar. Hoje, a crise agudiza-se, sobretudo em grandes cidades como Lisboa.
É por isso que é tão importante que o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR ou mais corriqueiramente, a bazuca) traga 2733 mil milhões de euros para promover o acesso à Habitação e acabar com situações indignas. Entre a urgência de acabar com carência e a necessidade de promover o arrendamento acessível, a aplicação dos fundos ainda é, no entanto, uma incógnita.
Não se sabe, por enquanto, por exemplo, o tamanho da fatia que caberá à cidade de Lisboa. Será o Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU) o responsável pela coordenação dos investimentos em cada município. A decisão será tomada mediante as necessidades de realojamento identificadas nas Estratégias Locais de Habitação (ELH) e de acordo com os programas municipais de rendas acessíveis.
Mas sabe-se, através do diagnóstico feito para a estratégia municipal para a Habitação, para 2019-2024, que em Lisboa estão identificadas 8614 situações de carência habitacional. Um número muito superior ao que constava, em 2018, do Levantamento Nacional das Necessidades de Realojamento Habitacional do IHRU.
2,7 mil milhões em cinco anos
Em todo o país, e num período de 24 anos, de 1987 a 2011, entre as várias políticas e programas, o Estado investiu 9,6 mil milhões de euros no acesso à Habitação, sendo que 73,3% desse montante foi aplicado em bonificações de juros no crédito à habitação. De acordo com João Seixas e Gonçalo Antunes, investigadores do Centro Interdisciplinar de Ciências Sociais (CICS.NOVA – NOVA FCSH), este foi um investimento que contribuiu para o funcionamento do mercado privado e para a propriedade, em detrimento do arrendamento, e que beneficiou sobretudo a classe média, que tinha acesso ao crédito.
“É uma medida datada que não deve ser recuperada”, lê-se no trabalho Tendências recentes de segregação habitacional na Área Metropolitana de Lisboa, publicado em 2019.
Em Portugal, apenas 26,1% da população vive em habitação arrendada.
Eurostat, 2019
O PRR dá um passo no sentido inverso: orienta o foco para as situações de necessidade de realojamento e para a promoção de um parque habitacional público acessível e exclusivamente de arrendamento.
73,9% da população mora em casas que comprou. Apenas 26,1% arrenda. Isto diz o Eurostat, dados de 2019 que mostram o peso da aquisição de casa em Portugal. Na média europeia, a situação não muda muito: 69,8% da população vive em casa própria. Na Alemanha há mais equilíbrio entre os dois mercados: 48,9% da população arrenda.
Com o PRR, vêm mais de 2,7 mil milhões de euros para a Habitação, “mas em muito pouco tempo”, diz Gonçalo Antunes. Ou seja, os fundos terão de ser aplicados nos próximos cinco anos, até 2026, prazo final para a execução do plano. “É um enorme desafio porque estamos a falar de uma verba muito elevada para ser executada num espaço de tempo muitíssimo reduzido. Até podemos perguntar-nos o que já tem sido feito para garantir que todo este dinheiro será bem aplicado”, diz o investigador.
Há males que vêm por bem: o que pode não ser “transformador ou reformador”, pode ser “mais do que suficiente para terminar em definitivo com as situações habitacionais indignas”. E é, definitivamente “uma oportunidade única”, que é “essencial que não seja desperdiçada”.
Daí a preocupação. “Ainda ninguém sabe, no terreno, quais as soluções a adotar, como se vão resolver os problemas habitacionais mais urgentes, que debate é que está a existir (ou não está!) sobre como investir praticamente três mil milhões de euros no setor habitacional”.
Apesar do potencial que reconhece aos valores do investimento em Habitação apresentados pelo plano, Gonçalo Antunes é da opinião de que “o investimento público não poderá ser exclusivo do PRR”. “É essencial que os Orçamentos do Estado continuem a ser reforçados nesta área”.
Em 2019, Portugal investia 3,2% do PIB em Habitação, contra os 5,3% da média da União Europeia (UE), os 6,6% da Alemanha ou os 5,7% da vizinha Espanha.
Os planos para o fim da habitação indigna
Para já o PRR propõe-se a acabar com as famílias que precisam de casas – 26 mil. São as que vivem em condições consideradas indignas, em barracas ou com necessidades urgentes de reabilitação. Para alcançar tal feito, está prevista a disponibilização de 1211 milhões de euros a fundo perdido. Até 2026, através do Programa de Apoio ao Acesso à Habitação.
Programas como o PIMP (Programa de Intervenção a Médio Prazo) ou o PER (Plano Especial de Realojamento) – criado em 1993 para dar resposta às necessidades urgentes de realojamento -, constituíram alguns dos maiores investimentos públicos no acesso à Habitação das últimas décadas.
Nesta altura, estavam sinalizadas 11129 famílias com necessidades de realojamento no município de Lisboa. Ao abrigo dos dois programas, ficou resolvida a situação de 19711 famílias, que viviam em barracas ou habitações indignas na cidade.
O levantamento de 2018, do IHRU, foi também a base do programa 1º Direito, em 2018. Na altura, o prazo fixado foi 2024. Antes sequer da crise pandémica e de se falar no PRR, já o se previa a eliminação das carências habitacionais mais graves no país, com uma dotação orçamental de 700 milhões de euros, no Orçamento do Estado.
De acordo com a Estratégia Local de Habitação de Lisboa, estão identificadas 8164 situações de carência habitacional na cidade.
Para Simone Tulumello, membro da Rede H – Rede de Estudos sobre Habitação, o valor apurado pelo IHRU em 2018 é “absolutamente insuficiente” para resolver as situações de carência habitacional, entretanto “aprofundadas” pela pandemia. “O número só pode ter crescido”, diz.
“O Estado, em si, está a investir menos em Habitação”, afirma Simone, ao considerar que o Programa de Apoio ao Acesso à Habitação vem substituir o 1º Direito, ou seja, a fonte do financiamento do Orçamento de Estado para a União Europeia. “Não estamos a aumentar através do PRR o investimento para habitação pública”, conclui.
“Em certa medida, até investe menos, porque os 700 milhões de euros vinham do Estado e, aparentemente, agora, o dinheiro vem todo do PRR”, concorda Gonçalo Antunes.
Através da promoção do parque público de habitação a custos acessíveis, o PRR pretende desafiar a prevalência da casa própria, dando resposta a um dos principais obstáculos a morar nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto: os custos elevados no mercado de arrendamento.
Para concretizar a intenção, estão previstos empréstimos no valor de 775 milhões de euros. No total nacional, devem ser entregues 6800 habitações a famílias de todo o país.
Habitação acessível numa Lisboa de muito difícil acesso para os mais novos
Em Lisboa cresceram as necessidades, por tudo isto. O acordo assinado entre o município e o IHRU, no âmbito do 1º Direito, previa o financiamento de 4500 habitações destinadas a famílias carenciadas, num investimento de 240 milhões de euros – 81 milhões a fundo perdido.
No levantamento de 2018, estavam identificadas em Lisboa 2867 famílias a realojar. A atualização mais recente, presente na ELH do município, dá conta de um número bem superior: 8614 situações de carência habitacional na cidade.
Por aqui vislumbra-se uma mudança nas políticas de habitação pública em Portugal. “Sempre que se construiu habitação pública, a tradição era fazê-lo para realojar, já numa situação muito urgente. Todo o parque habitacional foi construído praticamente com esse objetivo”, diz Gonçalo Antunes. Agora, a intenção parece contrariar a tradição. A ver vamos.
Para além de se focar em resolver as carências habitacionais mais urgentes, o PRR coloca também o foco no crescimento do mercado de arrendamento a preços compatíveis com os rendimentos da classe média.
Em Portugal, o parque habitacional público representa apenas 2% do total nacional, segundo relatório de 2021 da Housing Europe, a federação Europeia de habitação pública, cooperativa e social. Noutros países europeus, sublinha Gonçalo Antunes, os valores chegam a atingir os dois dígitos. Nos Países Baixos, representa 29,1% e em Itália 3,8%.
O problema, explica, “não é só a questão de termos 2%. Temos 2% e esses foram quase na totalidade construídos no âmbito de programas de realojamento, para resolver uma situação que na altura era muito urgente, em que as pessoas saíram dos chamados bairros de barracas e foram realojadas nos novos bairros de habitação pública”.
“Não temos um parque habitacional [público] intermédio”. O que existe, explica Gonçalo Antunes, “é só quase o mercado livre, privado”. “Em Portugal, quando alguém procura casa é essa a única opção que tem. Noutros países, isso não acontece. Existe um património muito vasto para ir arrendar a preços reduzidos. Um jovem que quer sair de casa dos pais, um casal que ainda está em início de vida e pode ter rendimentos mais baixos ou trabalho precário, conseguem aceder a esse tipo de habitações”.
Em Lisboa, a crise da habitação tem uma das suas faces mais visíveis nas taxas de esforço exigidas às novas gerações, que estão agora à procura de casa. No estudo dos dois investigadores do CICS.NOVA, estima-se para a cidade, no segundo semestre de 2018, um índice sintético para o arrendamento de 67% perante o rendimento médio disponível de um agregado, superior ao respetivo índice para aquisição de casa própria, que era de 58% para o mesmo período.
Para uma hipotética família que tivesse um rendimento disponível médio (para a área metropolitana), e que estivesse à procura de uma casa para arrendar naquele período, nas freguesias de Santo António, Avenidas Novas e Parque das Nações, as taxas de esforço no arrendamento de uma casa (com uma área também média) alcançariam valores iguais ou superiores a 90%, tornando esta opção impraticável para a generalidade da população. Não obstante, os valores sintéticos calculados são muito diferenciados para os diversos territórios da cidade, bem como da metrópole.
Recorde-se que a taxa de esforço de referência apontada pela Câmara Municipal de Lisboa (CML) no seu Programa Renda Acessível é de 30%.
Com a promessa caída de seis mil fogos de renda acessível em Lisboa durante o atual mandato autárquico, no âmbito do Programa Renda Acessível (PRA), o investimento do PRR previsto para esta área levanta mais questões sobre a capacidade de execução dentro dos prazos previstos.
Até ao momento, segundo a CML, foram entregues 432 fogos no âmbito do PRA. Até ao final do mandato, deverão ser entregues mais 250.
O modelo a utilizar não estará ainda definido, mas o dinheiro vai chegar aos municípios para ser aplicado no âmbito dos seus programas de rendas acessíveis.
No Hospital da Estrela vão nascer 84 fogos, na Cerca do Convento da Estrela, 107 e na Quinta da Alfarrobeira, 365 [para custos controlados]
Em Lisboa, o modelo seguido deverá ser diferente do atual modelo de concessão a privados, atual: o município disponibiliza os terrenos a operadores privados, que constroem e gerem a relação com os arrendatários, assegurando que uma percentagem de fogos construídos é disponibilizada a custos controlados.
Por outro lado, a oferta de habitação a custos controlados no âmbito do PRR deve acontecer com recurso a património público devoluto do Estado, resultando na criação de um parque de habitação público.
Para Simone, é “problemático” quando a disponibilização de habitação acessível é concretizada através de instrumentos financeiros. “O PRR não clarifica isto, não diz ‘vamos utilizar estas verbas para fazer intervenção direta’”.
Em Lisboa, foram já anunciados alguns dos imóveis do Estado com aptidão habitacional e revelados alguns números de fogos destinados a habitação com custos controlados. No Hospital da Estrela deverão nascer 84 fogos, na Ala Sul da Cerca do Convento da Estrela está prevista a execução de 107 fogos e na Quinta da Alfarrobeira, em São Domingos de Benfica, é esperada a concretização de 365 fogos.
Apesar de estar prevista a reabilitação de imóveis do Estado, 67% do investimento em rendas acessíveis deve concentrar-se na construção de novas habitações.
Construir ainda demora, mas existem medidas já para “amanhã”
Se é verdade, como diz Simone, que “não consegues atacar as carências mais profundas através da regulação”, na crise dos preços do arrendamento a história pode ser outra.
“Aquilo que se decidir construir hoje, em 2021, muito possivelmente só vai estar pronto a habitar em 2023 ou 2024. Isto, desde logo, é um problema de iniciativa de promoção direta, em que o Estado se chega à frente e constrói”, afirma Gonçalo Antunes. E exemplifica com os programas municipais de Lisboa. “O Renda Acessível tem como pressuposto construir, em parceria público-privada, para depois arrendar. É sempre algo que vai demorar”.
A criação de um parque público a preços acessíveis pode ser uma medida eficaz tendo em vista o fim da crise da habitação, mas a construção ou a reabilitação e requalificação do parque edificado existente levam o seu tempo. Qual seria então a solução?
“Não sou adepto da regulação do mercado de arrendamento excessivamente intervencionista”, diz Gonçalo Antunes. Refere o investigador e professor universitário que medidas como tetos de renda, congelamentos das rendas ou o impedimento indiscriminado dos despejos são, na verdade, a negação da existência do próprio mercado de arrendamento, e que além do mais coloca nos proprietários um ónus que cabe em primeiro lugar ao Estado.
Acrescenta, também, que esse tipo de medidas pode ser em muitos casos perniciosa para o próprio acesso à habitação, acabando por beneficiar aqueles que já procuraram casa e não tanto os que vão, no futuro, tentar procurar habitação para arrendar.
O investigador acredita, contudo, no aumento da oferta alterando regimes fiscais e de “programas que dão apoio à pessoa”. “Baixar os impostos para o arrendamento, em particular, de longa duração”, ou expandir a aposta em programas “que sejam realmente funcionais, como já existe o de Arrendamento Acessível” e o Porta 65, este último destinado a subsidiar o pagamento das rendas a jovens.
A sua visão, antagónica relativamente a medidas mais musculadas de regulação do mercado, não é consensual no meio académico.
“A regulação é perfeita, funciona amanhã. Metes tetos ao [valor do] arrendamento, aprovas a lei e no dia seguinte é eficaz.”
Simone Tulumello
Para Simone Tulumello, a regulação do mercado “é perfeita, funciona amanhã. Metes tetos ao arrendamento, aprovas a lei e no dia seguinte é eficaz, enquanto a habitação demora pelo menos três ou quatro anos a construir”.
É, também, uma questão de “eficácia”, diz o investigador. “É mais eficaz regular o mercado do que esperar que uma promoção de habitação acessível consiga regular o mercado por si. Do ponto de vista do investimento público, parece-me mais eficaz e mais justo investir em habitação para as necessidades mais urgentes”.
Simone considera que a prioridade na habitação pública deve recair na resposta às necessidades de realojamento identificadas. Para responder aos problemas no acesso à Habitação por parte da classe média, a regulação pode ser o remédio. “Os problemas da classe média podem enfrentar-se de uma forma muito simples, porque, através da regulação do mercado, não implica investimento”.
Para fazer aumentar, já “amanhã”, a oferta habitacional a preços acessíveis, o investigador do ICS dá prioridade à redução do investimento especulativo e da “procura musculada que entra em conflito com a procura das pessoas que trabalham”. Como se chega lá? Com o fim dos vistos Gold e alterando regimes fiscais como o do Alojamento Local (AL), “o mesmo” que se aplica ao arrendamento de longa duração. “Ter o mesmo continua a significar incentivar economicamente a curta duração, que é mais rentável que a longa duração. Se queres pôr em pé de igualdade, tens de taxar mais o Alojamento Local”.
Impor quotas, atacar o devoluto e promover o cooperativismo
As autarquias podem “impor quotas de habitação a preços acessíveis” em novos projetos de urbanização, mas podem, também, “atacar de forma muito mais agressiva o devoluto”. A Câmara Municipal de Lisboa já agiu neste sentido, aumentando a pressão para devolver fogos desocupados ao mercado da habitação: quem detém a propriedade de um imóvel devoluto na cidade sofre um agravamento anual de 10% do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), podendo chegar a multiplicar-se o valor do imposto aplicado por 12.
Em janeiro, a partir de uma deliberação da Assembleia Municipal, foi aprovada a extensão, a toda a cidade, da Zona de Pressão Urbanística (ZPU), agravando, de igual modo, a cobrança do imposto a devolutos. Apesar da medida, Simone considera que falta, ainda, uma “fiscalização sistemática de todos [os devolutos]”.
“O movimento para criar tetos de rendas vai ter de acontecer em Portugal, vai ter de acontecer em Lisboa e no Porto.”
Tiago Mota Saraiva
Tiago Mota Saraiva, arquiteto e urbanista, acredita que “o movimento para criar tetos de rendas vai ter de acontecer em Portugal”, mas sugere, sobretudo, uma aposta naquilo a que chama “a produção de habitação privada sem fins lucrativos”, referindo-se a cooperativas de habitação ou associações de moradores. Na sua ótica, deve ser beneficiada a iniciativa de quem se declara não lucrativo.
Entre as virtudes que reconhece às cooperativas de habitação, Tiago Mota Saraiva acredita que podem “facilitar do ponto de vista urbanístico uma série de operações”. Ao encontro da pretensão de diminuir a dependência automóvel na cidade, dá o exemplo de cooperativas que prevejam a existência de apenas um automóvel por agregado familiar, ou mesmo a sua ausência.
Na cidade Suíça de Zurique, a cooperativa de habitação More Than Housing faz isso mesmo. Os residentes dos 370 apartamentos não são proprietários de automóveis. Sempre que necessitam, recorrem a sistemas públicos de partilha de carro e partilham, entre si, dois automóveis elétricos e um conjunto de bicicletas, propriedade da cooperativa.
Criada com empréstimos da própria cidade, mas também de fundos para a promoção de cooperativas e de bancos privados, a cooperativa consegue pagar os custos dos empréstimos e os custos operacionais exclusivamente através das receitas provenientes do pagamento das rendas, 20% a 30% abaixo dos preços praticados no mercado livre.
O modo de funcionamento desta cooperativa, que produz 45% da energia elétrica que consome, valeu-lhe, em 2016, a conquista de um prémio nos World Habitat Awards, organizados em parceria com a agência da Organização das Nações Unidas para a Habitação (UN-Habitat).
O que propõem as candidaturas a Lisboa para a Habitação?
Com alguns dos programas eleitorais ainda por apresentar publicamente, são já algumas as candidaturas que tornaram públicas as suas propostas para a Habitação na cidade de Lisboa.
- Do acordo de coligação celebrado entre PS e Livre, destacam-se a intenção de incluir, no Plano Diretor Municipal (PDM), uma quota de 25% reservada a “Renda Acessível” em novos empreendimentos “a partir de determinada dimensão”, mas também a criação de um programa de apoio à criação de cooperativas de habitação, a redução da aplicação de taxas municipais a empreendimentos “em que 40% das frações seja para arrendamento de longa duração” e, ainda, a meta de 30% de habitação “protegida do mercado especulativo”. Este número deve ser alcançado “através da iniciativa pública, cooperativa, social, privada de preços controlados ou outra”.
- A candidatura de Carlos Moedas à presidência da Câmara Municipal de Lisboa propõe, entre outros, a isenção de jovens até 35 anos do pagamento do Imposto Municipal sobre a Transmissão Onerosa de Imóveis (IMT) na compra de habitação própria, a “otimização” dos incentivos para a construção de habitação cooperativa, a promoção da reabilitação de imóveis de habitação devolutos privados e a “aceleração” do PRA, “criando mais oferta para jovens”.
- O programa autárquico do Bloco de Esquerda prevê um Programa Renda Acessível “100% público”, com a concretização de 10 mil fogos em quatro anos, a aplicação de um teto máximo de 15 mil Alojamentos Locais na cidade (quando estão registados mais de 19 mil na cidade) e a imposição de “novas áreas de contenção” para este tipo de atividade. O partido anuncia, também, o fim dos Vistos Gold e dos benefícios fiscais “para residentes não habituais em Lisboa”, assim como a construção de cinco mil vagas em residências universitárias, “em parceria com as universidades”.
- A Iniciativa Liberal tem o seu programa aberto a contribuições e votação de medidas propostas. No que concerne à habitação, primeiro eixo, propõe “Repovoar Lisboa com uma visão estratégica e políticas de desenvolvimento eficiente e sustentável através da dinamização do Património Público e Privado, aumentando oferta de terrenos e património em planos, urbanização, infraestruturas e equipamentos”. Desde logo a liberalização do Mercado de Arrendamento, rever a política de IMI e o Programa do Subsídio de Renda da CML – avançando para um Programa de Arrendamento Apoiado para inclusão das famílias mais vulneráveis e só essas. Prevê ainda concessionar a gestão dos bairros municipais e o programa de criação de 6.000 fogos previstos, será totalmente concessionado a privados para arrendamento do mercado livre.
Frederico Raposo
Nasceu em Lisboa, há 30 anos, mas sempre fez a sua vida à porta da cidade. Raramente lá entrava. Foi quando iniciou a faculdade que começou a viver Lisboa. É uma cidade ainda por concretizar. Mais ou menos como as outras. Sustentável, progressista, com espaço e oportunidade para todas as pessoas – são ideias que moldam o seu passo pelas ruas. A forma como se desloca – quase sempre de bicicleta –, o uso que dá aos espaços, o jornalismo que produz.
✉ frederico.raposo@amensagem.pt
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